我国行政诉讼制度则在对行政立法的监督上采取了极其谨慎的态度，2014年修改行政诉讼法时，诸多学者提出了规章应接受司法审查的问题，但行政诉讼法的修改回避了该问题，这就使得规章的司法审查在我国还处于真空状态，这非常不利于规章制定的规范化。

[33]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第3页。从中央层面上讲，行政法规与行政法律在规制事项上究竟如何区分就显得比较模糊，[25]而行政法规与部门规章之间的规制事项同样比较模糊。

如果说我们在制定规章时是根据行政政策或者其他主观性的东西将规章制定与行政政绩联系在一起、将规章制定作为一项政治任务或行政任务来完成，那么，规章的制定便必然会呈现为在某一时期突然有大量的规章被制定出来，而在某一时期规章的制定行为则被疏漏。诸多政府规章的条文容量、规范容量等等都可与其他上位法相比拟。[11]〔美〕约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》，顾培东等译，法律出版社2004年版，第107—109页。发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用。与质的分析相对应的便是量的分析，如有关的第三方对我国的一些地方或者城市行政法治指标进行分析的事实就属此种。

按照立法授权的理论和制度，这样的授权应当一事一授，如果概括的予以授权，就应当有严格的授权条款。国家管理是影响人们行为的社会管理的一种形式。（一）巴黎公社和苏维埃的权力配置 根据学者们对巴黎公社体制的研究，公社由巴黎各区选出的市政委员组成，这是一个具有立法全权的机构。

有分工，不分权，这才是议行合一的基本内涵。在总统制之下，总统不对国会负责，国会也不能被总统解散，但总统有权否决国会的立法，而国会也有权以特别多数决推翻总统的否决。参见《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1972年版，第375页。[32] [日]佐藤功：《比较政治制度》，刘庆林、张光博译，法律出版社1984年版，第32页。

因为立法与行政职能在具体个人身上的结合，也正是西方议会内阁制的典型特征。当然，议行合一的确存在名实不符的缺陷，但鉴于这个术语沿用既久，其分工不分权的内涵也较为明确，继续使用亦未尝不可。

[5]从这句话看，议行合一应该是指公社既立法，又行政，但从实践看，巴黎公社除了行使立法权的公社之外，也设有相应的行政部门，且这样的行政部门甚至都有10个之多，[6]行政和立法并没有在体制上合而为一。许崇德教授认为，国家主席如果能够对立法机关稍微发挥制约作用的话，可能在体制上会更严密一些。[48] [美]罗威尔：《英国政府·中央政府之部》，秋水译，上海人民出版社1959年版，第52页。参见注⑦，许崇德书，第265页、第191页。

更何况巴黎公社之后很快进行了改革，降低了这种结合的程度，则更难仅凭结合程度来区分巴黎公社与议会内阁制了。马克思等经典作家对公社的罢免制度给予了积极评价，认为这是无产阶级政权之不同于资本主义议会制的重要特点。就拿分权原则的两种主要类型来说，在议会内阁制下，政府对议会负责，议会监督政府行政，有权对政府提出不信任投票而令其倒阁，但政府在被倒阁之际也有权解散议会，重新组织大选。这样既有集中，又有民主。

这是修宪者对民主集中制之内容的设定，原无可议之处，惟从理论上说，宪法学说在围绕法律素材建构相应的理论时未必要亦步亦趋于制宪者的主观意图。关键词:  议行合一 分权原则 国家权力配置 引言 国家权力的适当配置是一国宪法的重要内容，也是宪法学上的基本问题。

[14] 周恩来明确指出，中央人民政府的组织系统是在中央人民政府委员会下面分设许多机构，按照民主集中制的原则来分工的。[16] 1949年新中国成立前有关人员对议行合一原则的阐述，参见注③，钱坤、张翔文，第39页。

[21] 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第456页。按照本文作者的观点，如果将这里的民主集中制改为议行合一，则更有对比性，也更符合事理。1982年11月26日彭真在向全国人大做关于宪法修改草案的报告时指出：我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力。[82]从事物的本质上说，国家权力的横向配置与纵向配置无论如何都会有所不同，而选民与代议机关的关系无论如何也都与代议机关的内部关系大相径庭，将这么多不同性质和特点的关系都一律概括为民主集中制，则宪法学说将丧失精细具体描述宪法现象的基本功能。[4] 参见注③，张翔文，第287页。[92] 参见林立：《法学方法论与德沃金》，中国政法大学出版社2002年版，第126页。

在美国宪法上，总统对立法的有限否决权蕴涵着典型的分权制衡思想。1972年出版的《马克思恩格斯选集》将这句译为：公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。

[12] 王叔文：《宪法》，四川人民出版社1988年版，第135页。作者简介：杜强强，法学博士，首都师范大学政法学院教授。

例如童之伟教授就明确指出，在人民代表大会制度下，人民代表机关地位至高无上。[92]例如从权力分工的角度看，从1949年《共同纲领》到八二宪法，我国国家权力配置就有着很大的变动，1949年《中央人民政府组织法》之下的中央人民政府委员会几乎可以说是一个全权机关，而八二宪法之下的全国人大却受到宪法的很大限制，这里面既有宪法的明文改动，也存在宪法的隐含变迁。

[85] 应当说，我国传统宪法学说对宪法第3条的民主集中制原则进行了体系化的建构，除了将国家权力横向方面的权力配置建构为议行合一外，还将代议机关与人民之间的关系建构为代表说，将中央与地方的关系建构为地方自治制。需要注意的是，有不少文献都将这句话引述为我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。例如洛克的分权学说即主张立法权优于行政权，孟德斯鸠的学说主张立法、行政、司法三权对等，而议行合一则主张代议机关的优越地位以及行政的从属性。许崇德教授曾以精当的语言总结了人民主权原则与分权原则、议行合一的关系：三权分立原则中的立法、行政、司法三部门彼此分离独立而又互相牵制平衡，以致在整个国家中找不到主权权威……资本主义国家标榜人民主权，同时也标榜立法机关——议会代表人民，而议会却又不能完全地行使国家主权，这样就使它在人民主权原则和三权分立原则之间产生了无法解决的矛盾。

[14]在人员的构成上，中央人民政府体现了列宁所说的立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来的思想，也即中央人民政府委员会的委员都兼任其他国家机关的职务，例如中央人民政府委员会主席兼任人民革命军事委员会主席。行政与立法机关的组织形式不同，人员构成也开始不同，就更不是字面意义上的议行合一了。

彭真的这段话颇值得仔细玩味。[49]在德国也有类似的情形，正如恩格斯所描述的那样：在德国，政府几乎有无上的权力，帝国国会及其他一切代议机关毫无实权。

[61] 列宁：罢免权法令草案，载《列宁全集》（第33卷），人民出版社2017年版，第106页。巴黎公社的特点，就在于作为代议机关的公社又成为最高的权力机关，而且是实权机关，公社不再附属于行政部门，相反行政部门却由公社组织设立，对公社负责，且随时可以由公社撤换。

不难看出，当董必武说我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府时，他的意思并不是说在中央人民政府内，立法职能和行政职能是由同一个机关来承担的。[91] 林彦最近提出了议行融合的概念，并将其作为我国国家权力横向配置上的一个特点。[39] 王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第98页。按照《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会组织其他国家机关，其他国家机关的人员都由中央人民政府委员会任免。

[7] 例如许崇德教授主编的《中国宪法》2010年修订第4版仍将议行合一作为社会主义国家的宪法原则。作为我国法制工作的主要奠基者和卓越的领导人，董必武怎能犯这样的低级错误，竟会置法律上的明文规定于不顾，以为议行合一就是要让中央人民政府委员会和政务院合而为一，或者由前者来替代后者的职责？。

实际上，《中央人民政府组织法》上中央人民政府委员会的地位相当于1954年制宪之后的全国人大，它们都是最高国家权力机关。而民主集中制原则就复杂得多，代议机关与其他机关之间的横向关系只是民主集中制的一个方面。

[39] 八二宪法恢复设置了国家主席，这是权力分工的体现。[11] 列宁：国家与革命，载《列宁选集》第3卷，人民出版社2012年版，第152页。